Van ruimtelijke ordening tot ruimtelijke aanpassing

Als overheden niet meer zeggenschap krijgen over de grond, komt er weinig terecht van een beter doordacht en verantwoord gebruik van die grond. Dat wist destijds Joop Den Uyl, dat erkent inmiddels Dries van Agt, maar Jan Pronk doet er het zwijgen toe. De paarse Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, die de start had moeten zijn voor een discussie over beter ruimtegebruik in Nederland, is daardoor een mank werkstuk geworden, waarin keuzes uit de weg worden gegaan. Zo komt nooit een einde aan de huidige planologische praktijk van ‘beleid volgt geld’. Paars is ook voor een verantwoorde inrichting van ons land een ramp gebleken.

De ‘ruimtelijke ordening’ in Nederland wordt in toenemende mate ‘ruimtelijke aanpassing’, zo constateerde Pronk vorig jaar in de ‘Atlas van de Verandering’. In zijn Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening spreekt de minister over ‘stimuleren’ in plaats van ‘sturen’. Onduidelijk blijft waaraan de politiek zich moet aanpassen en wat zij dient te stimuleren. Pronk heeft veel tijd genomen voor deze nota, die twee jaar geleden al was aangekondigd. Het eindresultaat stelt alom teleur. Volgens NRC Handelsblad laat de nota nog ‘heel veel ongewis’. De Volkskrant sprak zelfs van een ‘haastklus’. De doelen die de minister in de Vijfde Nota heeft gesteld zijn boterzacht; nergens legt hij zich vast op cijfers en details, en belangrijke beslissingen worden vooruitgeschoven. Bovendien is onduidelijk hoe de plannen van Pronk zich verhouden tot het beleid van collega-ministers. Dit maakt het debat over de ruimtelijke ordening ondoorzichtig. Door het uitblijven van fundamentele keuzes gaat de regering de discussie over de ruimtelijke ordening uit de weg en blijft onduidelijk wie in Nederland bepaald hoe de schaarse ruimte wordt gebruikt. En dat heeft natuurlijk alles te maken met de vraag van wie de grond in Nederland is. Regie is in belangrijke mate afhankelijk van het grondbezit.

De Vijfde Nota gaat geheel aan dit probleem voorbij. Sinds de regering-Den Uyl in 1977 struikelde over de grondpolitiek lijkt dat onderwerp een taboe. Gegevens over grondbezit in Nederland zijn ook opmerkelijk schaars en weinig openbaar. Pas na veel speur-, vraag- en paswerk heeft het wetenschappelijk bureau van de SP onlangs een enigszins samenhangend beeld daarvan kunnen geven, in de nota ‘Ruimte voor Iedereen’. Slechts een kwart van de grond in Nederland is op dit moment in handen van de overheden. Over de meerderheid van de grond heeft de politiek geen directe zeggenschap. Overheden betreden daarvoor de commerciële grondmarkt: voor nieuwe bestemmingen moet veelal grond verworven worden die nu in particuliere handen is. Door de terugtredende overheid zijn de machtsverhoudingen op de grondmarkt verschoven. Vanaf halverwege de jaren ’80 hebben beleggers en projectontwikkelaars een groot deel van de regie overgenomen die voorheen in handen was van gemeenten en woningbouwcorporaties: in 1975 werd 75 procent van de woningen gebouwd door corporaties, in 2000 nog slechts 25 procent. Op de grondmarkt zijn sterke commerciële partijen actief. In de bouw heeft een concentratie plaatsgevonden en grote bouwers hebben veel grond verworven. Banken zijn als huisfinanciers of door financiële deelneming met bouwconcerns verbonden, waardoor deze over veel geld beschikken. Gemeenten sluiten ‘deals’ met bouwers met grondposities, wat leidt tot hogere prijzen voor woningbouw. In die situatie is het uitermate moeilijk voor de overheid om de regie te voeren in de ruimtelijke ordening en botsende belangen verantwoord aan hun trekken te laten komen.

Vandaar dat Pronk er uiteindelijk voor gekozen heeft paars-polderiaans te werk te gaan in de voorbereiding van de Vijfde Nota. De minister zocht voortdurend naar compromissen. Hij overlegde uitgebreid met lokale bestuurders en sprak in een ‘Groen Polderoverleg’ met organisaties uit de bouw, industrie, vakbeweging, landbouw en natuur en milieu. Veel heeft dat de minister niet opgeleverd: ondanks allerlei indikkingen door grond voor meerdere functies te bestemmen komt Nederland, willen we alle claims honoreren, over dertig jaar zo’n 300.000 ha (een oppervlak net zo groot als de provincie Zuid-Holland) tekort. Dat betekent dat de strijd over het ruimtegebruik volop zal voortduren, waarbij de macht over de grond een vaak doorslaggevende rol zal spelen. De verdeling van de schaarse ruimte gaat niet vanzelf. Werkgevers en organisaties van natuur en milieu stapten uit het Groen Polderoverleg van Pronk, moe als zij waren over de vrijblijvendheid van de gevoerde discussie. Ook collega-ministers konden hun onvrede met de gang van zaken niet verhullen en schreven eigen nota’s: Jorritsma van Economische Zaken kwam met ‘Ruimtelijk Economisch Beleid’ en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij liet ‘Natuur voor de mensen, mensen voor de natuur’ verschijnen. Netelenbos van Verkeer en Waterstaat kwam met haar eigen ‘Nationaal Verkeers- en Vervoerplan’. Pronk wil geen plannen voorschrijven, zo heet het in de Vijfde Nota, maar in overleg met de lagere overheden projecten realiseren. Mooie woorden die het onvermogen van de regering verhullen om tot een samenhangende visie op het ruimtegebruik en een gemeenschappelijke aanpak te komen.

Het uitblijven van keuzes door de regering legt veel verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke ordening bij gemeenten en provincies. Zij moeten in 2005 zogeheten ‘rode’ en ‘groene’ contouren trekken om gebieden waar gebouwd mag worden of die open gebied moeten blijven. Nu al is duidelijk dat als gevolg van tegengestelde belangen ongeveer de helft van de grond zal worden aangewezen als zogenaamd ‘balansgebied’, waar per geval op basis van ‘ja, mits…’ bekeken wordt of bebouwing wenselijk is. Hetzelfde geldt voor de voorgestelde ‘landschappen’, zoals het Groene Hart, waaraan nu al volop wordt geknabbeld door beleggers en projectontwikkelaars. Gemeenten worden uitgenodigd om in ‘stedelijke netwerken’ het ruimtegebruik onderling te coördineren. Dit voorstel gaat voorbij aan de huidige positie van gemeenten en provincies op de grondmarkt, waar zij elkaar beconcurreren om zoveel mogelijk bedrijfsterreinen en luxe woningbouw binnen hun grenzen te halen. Lagere overheden hebben alleen baat bij meer beleidsvrijheid wanneer de rijksoverheid de regie over het ruimtegebruik in handen neemt. Een werkgroep uit de Tweede Kamer stelde onlangs een onderzoek in naar de uitvoering van de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening. De uitkomsten zijn alarmerend. Groene gebieden zijn in snel tempo volgebouwd en gemeentelijke bestemmingsplannen zijn vaak niet aangepast aan de doelstellingen van de nota. Nadere uitwerking van de plannen in de Vierde Nota Extra (VINEX) heeft geleid tot speculatie en de grondprijs opgedreven.

In het najaar van 1999 erkende Dries van Agt dat hij in 1977 een grote fout heeft gemaakt door niet in te stemmen met de voorstellen van Den Uyl voor een socialere grondpolitiek en voor indamming van de macht van de grondbezitters. Als die wijsheid al tot het voormalig orakel van de Heilige Landstichting is doorgedrongen, waarom dan niet bij Kok, de man die zich zo graag als leerling van Den Uyl laat aanduiden? Als de regering wil regeren en regisseren, ontkomt ze niet aan een fundamentele keuze: óf de ruimtelijke ordening verder aanpassen aan de marktontwikkeling, waardoor het gebruik van de grond volledig wordt bepaald door geld en de verloedering van de ruimte zal toenemen, óf opnieuw de regie in handen nemen, zodat echt gesproken kan worden van ruimtelijke ordening en een sociale grondpolitiek mogelijk wordt. Kiezen Kamer en kabinet voor het laatste, dan is het onvermijdelijk dat de vrijheid van de grondbezitters wordt ingeperkt ten gunste van de publieke zaak. Aanpassing van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten en de Onteigeningswet is dan onvermijdelijk